摘要：當今世界面臨嚴重的水危機。水資源缺乏已成為關系到貧困、可持續發展乃至世界和平與安全的重大問題。聯合國組織近兩年來一再強調大城市水資源是世界水資源問題中的重點，而管理又是城市水資源問題的核心。從國外城市水資源的管理模式看，各種形式都有，尤以流域為單元統一管理為好。從管理體制上看，城市水管理政出一門，水質水量并重是發展趨勢，城市水務一體化管理是國際水管理的潮流。 

關鍵詞：水危機 水務管理 經驗分析

 

        一、國外城市水務管理現狀

        １．管理體制

        目前有兩種水行政管理模式正在受到各國際組織的廣泛討論與推薦：一種是水市場模式，一種是水協商模式。這兩種模式分別建立在美國西部的成功經驗和法國的成功經驗基礎上，美國的水市場模式是依據于個人財產權，而法國模式強調共同協商。

        美國水資源開發管理依照國會制定頒布的法令進行。水資源的開發利用和管理由聯邦政府機構、州政府機構和地方機構三級負責。地方水管理機構實際上是一些經濟實體，按照市場經濟法則運行，與政府機關沒有直接隸屬關系。在政治體制上，美國實行私有制，因此聯邦政府對水的管理主要集中在水權的管理上，至于供水配水的管理，主要是通過市場自發地調節和民間機構的運作。水權作為私有財產在美國可以自由轉讓，在轉讓程序上類似不動產的轉讓。近年來在美國的水交易市場上出現了一家Ｗａｔｅｒ２Ｗａｔｅｒ公司，旨在建立一個透明的和公正的水市場中樞，買方和賣方都能在這里進行各種類型的水交易，使水這種最寶貴的商品得到最有效的配置。它是一個靈活機動和“形式自由”的市場，它能滿足各種規格的買方和賣方的要求。另外，在西部還出現了水銀行（Ｗａｔｅｒ Ｂａｎｋ）的水權交易體系，將每年來水量按水權分成若干份，以股份制形式對水權進行管理，方便了水權交易程序，使得水資源的經濟價值得以更充分的體現。

        法國的工業化及城市化程度很高，故其水管理主要指城市水管理。在法國，環境部是負責水和環境管理工作的主要政府部門。由于法國水管理層次較多（分４個等級：國家級、流域級、地區級、地方級），又涉及許多相關部門（農業部、衛生部、工業部），因此協調管理極為重要。簡政放權是法國對水資源進行協調管理的一個特色。在國家層次上，成立水資源委員會，其主席由議會成員擔任，委員由參眾兩院及國家有關的重要機構的代表組成。水資源委員會負責國家水政策的發展走向、與水有關的法律法規的起草，并負責法規的批準、取排水授權和水質管理等方面的協調工作。在流域層次上，由流域委員會負責提出流域內水資源開發管理的總體規劃，確定五年計劃，建議水費計收率、投資分配等。支流或小流域水平上的水資源開發管理由地方政府負責，按照法律法規，在流域水資源開發管理總體規劃的框架下提出支流或小流域水資源開發管理規劃，組織生活用水供應及污水處理、籌集資金、決定投資和工程的管理方式和水價，如有必要可參加工程運行，通過招標方式選擇工程實施單位，確定工程服務范圍等。在法國的水管理活動中，“三三制”的組織形式在各級水管理機構中均有體現。國家水資源委員會、流域委員會、流域水務局等機構的成員包括政府各相關部門、用水戶、專業協會的代表，充分體現了民主協商制度，真正建立了有效的監督管理機制，成為當今世界比較推崇的做法。

        ２．投資政策和投資回收機制

        歐美等發達國家的城市水務發展均以市場經濟為基礎，城市工業和生活供水工程一般要求全部回收投資。供水工程的投資回收一般體現在水價構成中的固定資產折舊費、管理成本和合理收益。污水處理工程投資回收一般體現在污水處理費或稅中。

        美國供水與污水處理工程完全視市場需要而發展，工程投資采取科學的投資分攤方法。新建水利工程制定水價，將工程投資在各受益部門之間進行分攤，水利工程投資中的供水工程投資，一般都由用水戶承擔，通過收取水費來回收供水工程投資。英國政府基本明確不再投資新建水工程，新的水資源開發資金明確由各水公司負責籌措，因此新水工程上馬之前開發者必須考慮能否償還投資。法國供水投資籌資來源及回收途徑有兩大項：水費和水稅，以水費為主，在投資建設供水工程決策時，首先考慮的是如何回收投資成本和利息，通常由投資者、供水公司和用戶（代表）協商提出一個合理可行的水價方案，共同簽署合同，用戶能承受水價標準后才開工建設。澳大利亞城市供水基礎設施建設的投資以往主要是靠政府撥款，近幾年按照“誰投資、誰擁有、誰管理、誰受益，可以轉讓”的原則進行改革，吸引了私人部門投資，減少了政府的資助，也促進了工程建設方式的改革，節省了大量工程投資。

        ３．水價形成機制

        歐美等發達國家在確定水商品的價格和收費體系時一般遵循以下幾條原則：（１）成本補償原則，（２）合理利潤原則，（３）反映市場變化、及時調整價格原則，（４）用戶公平負擔原則，（５）提高資源配置效率原則。對水價的調整，各國通常要考慮通貨膨脹水平和社會承受能力進行宏觀指導性干預，在保證一定時期（一般為１～２年，最長不超過５年）水價基本穩定的條件下，由政府機構或供用雙方委托機構或供水單位及時調整水價。

        法國水價政策的制定是在國家宏觀指導下，采取謹慎而又民主的對話方式及水價聽證會制度，通過各流域委員會與用水戶協商，確定水費和污染稅費的標準，并由各流域委員會的執行機構——水管局負責向用戶收取。英國水價的制定完全按市場經濟條件下投入—產出模式運作，確保回收成本，并有適度盈余，國家設定一個價格上限進行宏觀調控。美國采用的水價形成機制有：服務成本定價、支付能力定價、機會成本定價、增量成本定價和市場需求定價等，普遍采用的是服務成本法。美國制定水價一般按單個工程定價，每個工程制定自己的水價。澳大利亞城市供水引入了“依用水戶付費”的水價制度，即水價由與用水量無關的固定費用和基于用水量的可變費用構成，水價不僅與供水成本有關，而且與用戶的用水水平有關。加拿大聯邦政府只對其直接管轄的地區負責，直接制定這些地區的水價標準，除此之外，水價主要由各省和地方政府負責，聯邦政府在其中只起宏觀指導作用。日本的家庭生活用水水費一般占家庭消費支出的０．６％～１．０％。泰國、新加坡、印度尼西亞則規定，家庭用水水費應在平均家庭收入的３％以內。

        ４．水法規體系的作用

        完善的水法律體系是發達國家城市水資源有效管理的重要保證。美國雖然沒有全國性統一的水法，但其法制建設比較完善，有一套與市場經濟體制相適應的水權制度或水的管理制度，法律對于水資源開發利用和管理的每一個環節都有較為詳盡的規定。其水資源管理以各州自行立法與州際協議為基本管理規則，州際水資源開發利用的矛盾由聯邦政府有關機構（如墾務局、陸軍工程師兵團、流域管理機構）進行協調，如協調不成則訴諸法律，通過司法程序予以解決。法國和日本都有全國性水法，十分注重以法制手段來規范各種水事行為和水資源管理。

        ５．水環境保護

        美國、英國、日本、荷蘭等發達國家在經過了水污染的陣痛之后，不得不重視水資源保護工作，紛紛成立水環境保護機構，或提高其級別，以加強對此項工作的組織領導。不同國家管理形式不同。一是美國、前蘇聯等國家把水質監測與監督由不同的部門實施的模式。二是由一個部門管理，由水利系統或環保系統統一管理。如英國環保局一管到底，不設水利部，水管理直接進入市場，政府只是宏觀調控。荷蘭則由水利部門負責。法國水務局進行質與量統一管理，包括收取水費、排污

費，水資源開發，供水等。法國的管理方式在當今各國中比較普遍。三是跨省、跨地區的大江大河是以流域為單元的水質與水量統一管理，幾乎各國大江大河都采用這種模式，而以法國、荷蘭最為典型，是一條成功的經驗。法國按大流域分設６個水務局，荷蘭以流域為單元設立水董事會，由水法賦予權力，依法管理水量水質。

     二、國外城市水務管理經驗分析

        １．依法治水是城市水務協調發展的前提

        美國、加拿大、英國、法國、澳大利亞等發達國家的水管理體制不盡一致，但有一個共同點就是水管理是有序的，即水的法律法規比較健全，社會各界都能嚴格遵守，一切水事活動依法辦事。各國城市水管理的法制化程度和收費管理體系的完整性等因素的差異，決定了各國水價執行程序的不同，但多數國家能做到依法收取水費，違規受到處罰。在水管理體制上，管理職責明確、事權劃分清楚，美、法等國把參與水事活動的政府機構、事業單位、企業單位的職責明確分開，各自在法律賦予的權限范圍內充分發揮作用，若有越權或違法行為發生，通過法律手段予以糾正和處罰。

        ２．政府與民營機構聯手是管理城市水務的較好模式

        無論中外，傳統的管水模式是：由政府和國有企業投資建設水設施并負責運營，但伴隨的是缺乏競爭、效率低下導致虧損。當前絕大多數城市的供水系統仍然是由政府管理的，其結果大都不盡如人意。新的模式有私有化（如美國、澳大利亞）和特許經營，在水設施無法私有化的地方，所有權不變，把經營權交給私營企業（如法國），這樣，可以引入競爭，提高效率。

        ３．既受政府控制又按市場經濟規律辦事符合水的資源特性

        歐美國家雖然是市場經濟，但根據水的資源特性，其供水機構管理和水價政策仍在政府的有效控制之內。美國和加拿大政府規定供水機構既不能盈利，也不讓其虧損，因此在水價制定上以不盈利為原則，但必須保證投資的回收、運行維護管理和更新改造所需開支的自理。在制定水價時，把排水費、污水處理費、國家規定征收的增值稅等也核算進去，水價太高，用戶承擔有困難時，國家再反過來補助一部分，起到調控作用。法國的流域水務局除負責流域水規劃的審批和上報外，同時又作為流域綜合治理的主要融資機構，代表國家接受地方省區上交的部分稅款，然后根據需要投資新建水工程，通過更好地開發利用流域水資源為社會服務。

        另外，發達國家現行的城市水管理中，非常重視投入產出，按市場經濟規律辦事。供水機構在修建供水工程之前就將供水價格確定下來，并與用水戶簽訂合同，用合同相互約束，政府不再干預。如英法兩國將水資源開發經營作為一種產業，水務投資體制適應市場經濟規律。水利基礎設施可向政府貸款或向社會籌資，靠水費或售電支付利息和償還政府貸款。水費標準隨著市場經濟通貨膨脹指數浮動，各地區、各城市多少不一，各年度也有變化。各水公司獨立核算，自負盈虧，自我發展。

        ４．水質水量統一管理是城市水務管理的有效形式

        城市水務管理比較好的國家如法國、英國、德國、荷蘭，都有一個共同之處，就是水資源的水量、水質真正做到了一體化管理。英法兩國頒布一系列法令和制度要求水量水質并重，取水必須事先得到許可，污水必須經過處理，達到法律規定的水質標準才能排入河流或湖泊。最突出的一點是，城市水資源的開發利用和保護工作全部由一個部門負責。

        ５．大力發展節水是城市水務管理的重要環節

        節約用水，是世界各國解決城市用水問題的共同方向。即便是在一些水資源豐富的國家，由于不堪承受污水處理的負擔，近年來也在大力推行節約用水。１９９８年，美國環保局頒布了城鎮公共用水的“節水規劃指南”，對不同規模公共供水系統提出了不同的最低限度的節水措施和規劃，并對供水企業制定了一系列的節水措施要求，如提供用戶改裝更換的成套節水器具，普遍安裝水表，進行管網壓力控制，供水記賬，向用戶提供信息和教育，進行用水審計，協助大用戶分析用水的費用和有效性，提高綠化灌溉用水效率，制定干旱季節或緊急事故時的用水標準與法規等。

        英國降雨量充足，水資源基本能滿足居民生活和工農業需求。但考慮到近２０年來水需求量一直保持平穩地增長，政府近些年來非常注重提高用水效率和減少水污染，提出保護水資源不僅是政府機構和企業的責任，加強公眾對這一問題的關注也非常重要。為此，政府還將規定用水單位在有效利用水資源方面的義務，并通過調整取水許可證申請費用、鼓勵許可證轉讓、幫助提供節水技術和方案、審核供水公司發展計劃等措施，促使家庭、企業等提高用水效率。

        ６．水環境保護是城市可持續發展的重要任務

        發達國家十分重視水資源保護，依法保護城市水環境、實現可持續發展是共同特點。在法國，所有超過２０００人口的市鎮都建有一個污水處理廠，城市的污水處理目前已達到９５％以上。為進一步治理水源污染，法國政府已要求所有市鎮都要在２００５年以前，建立起符合歐盟標準的污水處理系統，對污水處理不能達標的地區，政府將不斷增加征收水源管理費，以促進這些地區盡快達標，使全國的水源污染問題最終得到徹底解決。美國控制水污染的主要做法是嚴格限制污染型企業的發展，注重合理的工業布局，絕對禁止在水源保護區建立有污染的工業，大力發展污水處理廠。在瀕海城市舊金山市，由于污水收集系統和污水處理廠修建年代較早，處理能力偏小，于是在下水道中修建了污水儲存系統，在處理廠來不及處理時，將污水儲存在涵箱中，以免直接排入海灣污染海洋環境。為保證供水水質，舊金山市和丹佛市將自來水集水區用國家購買的方式購買下來，對供水水源地采取了嚴格的保護措施。