無人機存在巨大的潛在危害，已經成為恐怖主義新威脅。無人機恐怖主義行為具有隱蔽性、防范難等新特點。在我國反恐法對恐怖主義行為定義寬泛的背景下，意圖和事實上的危險性都可視為恐怖活動。需要建立跨部門的聯合防范管控機制，通過政府監管、行業自律與技術升級進行防范和反制，從源頭上規范無人機安全飛行。

近年來，隨著科技的迅猛發展，在直接用于軍事目的的軍用無人機外，民用領域各種各樣的無人機也如雨后春筍般紛紛問世，除作為航模玩具、航拍攝影工具等服務性、娛樂性商品外，無人機以飛行范圍廣、機動性強等特點，被廣泛用于公安、消防、農業、環保等領域從事信息數據采集和危險性、重復性的勞動。但由于對無人機的使用規范管控不力，無人機也容易被不法分子或間諜用作勘探、測繪、偷拍敏感地區，以及走私、投放危險物品的工具，而更為嚴重的是一旦被恐怖分子利用，就會變成極具破壞性的武器，給社會帶來災難性的后果。因此必須多措并舉，采用各種手段進行防范。

一、無人機潛在危害及恐怖行為界定

無人機本身不具有威脅他人安全的傾向，是否存在危害或作為恐怖主義威脅影響社會公共安全取決于無人機操控者的主觀意愿。無人機作為潛在危害及恐怖活動的載體，其危害和及其恐怖行為主要有以下幾種：

（一 ）由于操作控制不當或被不法分子利用帶來的危害

1.擾航：無人機擾航是最受社會關注、也是最常發生的問題。2017年2月2日、3日，昆明長水國際機場連續發現4起無人機非法飛行事件，造成多架次民航飛機避讓、延誤；2017年4月14日，在成都雙流國際機場西跑道北側30公里處發現疑似無人駕駛航空器活動，3架航班繞行，地面航班等待5分鐘；17日，同樣在西跑道北側18公里處發現疑似無人駕駛航空器活動，導致多架域內航班空中等待，12架飛往成都的航班備降其他機場；18日，在西跑道北側3.7公里處及同側14.8公里處發現疑似無人駕駛航空器活動，導致22架飛往成都的航班備降其他機場，23架航班出港延誤；21日，在跑道旁發現一架綠色疑似無人駕駛航空器，導致13架航班備降、1架航班返航；下午，另一機組發現了一架紅色和一架紅白相間的疑似無人駕駛航空器，導致了19架航班備降、2架航班返航。四天合計共導致百余架次航班被迫備降或返航，超過萬名旅客受阻滯留機場，經濟損失以千萬元計，對旅客造成了巨大的生命安全威脅[]。

2.擾民、侵犯公民隱私：多旋翼無人機飛行時會發出較大噪聲，尤其在人口稠密的生活區、居民區會影響居民生活，具有攝像功能的無人機還會被居民視為侵犯隱私而引起強大反感，2017年5月23日綿陽一名無人機飛手在小區玩無人機就引起群眾的強烈不滿。

3.運輸、投放危險品：無人機的載物運輸功能可能成為新的走私途徑。2015年1月20日，一架攜帶的無人機從墨西哥邊境進入美國。2018年3月，深圳海關破獲一起特大走私案，不法分子利用無人機在深港陸地上空架設空中線纜實施小型物品走私。

4.間諜行為：利用無人機在涉密單位和敏感地區的勘探、測繪、偷拍，獲取重點領域國家秘密機密。2017年5月2日廣州一男子航拍某部隊營區的軍事設施，被廣州白云警方查獲；5月18日武漢兩名飛手航拍重點單位被公安局行政拘留。

5.撞擊危害：無人機在起飛降落階段或低空懸停時，與人、車輛、動物、電力設施等發生沖撞，造成直接和二次傷害；在高空飛行時也可與載人航天器和高層建筑物發生空中撞擊，同時在飛行時發生零部件高空脫落也極其危險。

6.衍生危害：無人機機體本身、電池、燃料及荷載等在非飛行狀態下也存在安全隱患。普通民用無人機續航時間短，消費級無人機續航時間一般在三十分鐘以內，因此常規配備三塊鋰電池。鋰電池的存放過程中遇高溫極易出現自燃、爆炸等危險情況。

（二 ）被恐怖分子用來實施恐怖活動

恐怖組織利用無人機進行恐怖襲擊的行為無異是恐怖活動。極端恐怖組織“伊斯蘭國”成員曾在多旋翼無人駕駛飛行器上裝載爆炸物或榴彈，襲擊伊拉克政府軍，后者發現較難擊落這種小型飛行器；也門胡塞武裝2019年1月用這種方法襲擊政府軍閱兵隊伍，至少7人死亡。2019年4月21日斯里蘭卡遭連環爆炸襲擊，死傷慘重，全國進入緊急狀態，斯里蘭卡民航局25日禁止固定翼和多旋翼無人駕駛飛行器飛行，緣由是安全形勢嚴峻。除禁飛，斯里蘭卡民航局同時暫停向商家發放無人機銷售許可。這也是一個政府官方認為無人機可能支持恐怖主義行為或恐怖活動的案例。

出于某種政治上或其他意識層面的訴求，一些無人機行為雖客觀上未造成實質損害，但是也達到制造恐怖效應的效果，無疑也應視為恐怖主義。如：2014年9月在德國基督教民主黨的競選活動上，Parrot AR無人機墜落在總統默克爾面前，該無人機由德國海盜黨成員操控，以抗議政府監控。2012年，一名馬薩諸塞州男子因試圖使用噴氣動力模型飛機襲擊五角大樓和國會大廈而被判處17年徒刑。2015年1月26日一架無人機墜毀在白宮草坪上。2016年4月，為抗議日本政府重啟核電站計劃，有人操控一架有核污染標志、裝有福島放射物的無人機，降落在首相官邸房頂，無人機攜帶裝有液體的飲料瓶，警方隨后在液體中檢測出微量放射性銫134和放射性銫137。2018年8月4日委內瑞拉總統馬杜羅在首都加拉加斯出席國民衛隊建軍81周年閱兵式時，遭遇無人機炸彈襲擊所幸未受傷。但在期間近百名士兵四散逃生過程中，造成至少7人受傷。

我國反恐法中規定恐怖活動，是指恐怖主義性質的下列行為：組織、策劃、準備實施、實施造成或者意圖造成人員傷亡、重大財產損失、公共設施損壞、社會秩序混亂等嚴重社會危害活動的；宣揚恐怖主義，煽動實施恐怖活動，或者非法持有宣揚恐怖主義的物品，強制他人在公共場所穿戴宣揚恐怖主義的服飾、標志的；組織、領導、參加恐怖活動組織的；為恐怖活動組織、恐怖活動人員、實施恐怖活動或者恐怖活動培訓提供信息、資金、物資、勞務、技術、場所等支持、協助、便利的；其他恐怖活動。可以看出上述五種行為范圍較廣，無論是造成實質后果還是只停留在主觀意圖，無論是直接參與還是提供支持、宣傳都被認定為恐怖活動，尤其是“其他恐怖活動”，為“可能出現的新形式、途徑方法的恐怖主義性質行為也是恐怖活動”預留出了解釋空間。因此，筆者認為類似無人機在人員密集區制造騷亂恐慌的行為雖然沒有造成實質性后果，但也影響社會秩序造成了混亂；或者針對特殊、重要人物、場所的試探性攻擊，即使沒有得逞也可以與恐怖活動相聯系，依據其動機、手段、結果嚴重程度等，認定為恐怖活動并依照反恐法進行處罰。

綜上所述，無人機在為人類生活帶來巨大便利的同時，也存在許多潛在的危害，特別是容易被不法和恐怖分子利用。有學者從理論上分析認為，不能絕對的說操縱無人機制造混亂、恐嚇、襲擊就是恐怖主義行為，但可以說這些行為符合恐怖主義的某些特征。因而，認為無人機是恐怖主義的新威脅，必須引導規范與嚴格管制、反制并重。

二、無人機危害及實施恐怖行為的特點

無人機危害和實施恐怖行為具有以下三個特點：

（一 ）遠程操控，隱蔽性強

無人機具有超視距靈活遙控，超障礙精準打擊，襲擊后易于迅速逃脫等特點。恐怖分子可以在安全部門的監控范圍之外遠程操控無人機，而且即是墜毀被俘獲也難以追溯其來源。已經發生數起的民用無人機在機場凈空黑飛事件證實,對無人機的操縱者難以進行有效的實時定位，這使得不法和恐怖分子的覺得隱蔽性更強,被發現和遭遇報復打擊的難度增大，客觀上降低了其犯罪的恐懼心理,同時也增加了安全部門的打擊難度。

（二 ）成本低廉，費效比高

盡管消費級無人機對于普通愛好者來說已經算貴重品，但作為危險武器對不法和恐怖分子來說，無論是從獲得渠道還是費用來說都是相對經濟的。由于其低廉的價格，一方面可不計成本，不考慮重復使用，而將其作為一次性自殺式武器，從而進一步增加了防范的難度。同時另一方面又可通過“量變”達到“質變”，即采用集群攻擊實現突防；如：2018年6月30日在俄羅斯駐敘利亞赫梅米姆空軍基地上空，出現了大批不明身份的、企圖攻擊俄軍基地的無人機，這是2018年1月以來，由無人機對俄軍駐敘基地發起的第4次襲擊。據俄軍判斷，這些無人機均為民用無人機[1]。還有，為檢驗無人機集群控制技術及應對集群無人機威脅的能力，2019年5月10日美陸軍在“歐文堡”訓練中心進行了無人機集群演練，但由于目標數量實在太多，遠遠超過防空雷達目標處理能力。而用現有的導彈攻擊這些無人機效費比太低。對于這樣的情況，基地司令甚至認為根本無法攔截。

（三 ）手段多樣，難以防范

除空中管制規范不完善、人為操作不當帶來的危害外，民用無人機恐襲威脅分為操控無人機接近并撞擊目標，通過捆綁爆炸物以增加威力的自殺式襲擊、投擲爆炸物和釋放有害物質三種。蘭德公司研究認為恐怖分子利用無人機可能使用三種襲擊方式：直接攻擊、間接攻擊和空中撒播（生化、輻射用武器或某種危險品）[2]。消費級無人機具有飛行高度低、巡航速度慢、體積小等特點，雷達監測系統難以識別，通常只能通過肉眼和監測設備識別。無人機蜂群被認為是與太空戰、衛星反衛星、混合戰爭、網絡空間站并列的未來戰爭的主要形式之一。國外無人機公司在政府軍方支持下更是致力研發作為武器裝備用的無人機，技術手段日趨多樣。2017年11月無人機公司StratoEnergytics發布了一個微型無人機武器Stinger，它不過手掌大小，自帶小型炸彈，搭載EyeFire目標識別系統，可以識別目標人臉并迅速予以“爆頭”，一擊斃命，能夠真正讓人措手不及、防不勝防。

三、無人機危害及恐怖主義行為的防范和反制

無人機的巨大潛在危害和顯露出的恐怖行為特征，使加強其防范和反制對策研究顯得刻不容緩。必須從技術和管理等多方面入手，研究制定有效的防范和反制措施，確保把無人機危害及恐怖行為扼殺在萌芽狀態。

（一 ）技術手段升級

無人機是高技術產品，因此可首先考慮從源頭上采取技術手段消除其可能帶來的隱患和危害。一是由廠商限制飛行參數。如，設置無人機廣播式自動相關監視預警系統（ADS-B），將民航與空管系統間成熟運用的ADS-B系統和其他預警避讓技術運用到民用無人機制造商，通過地理電子圍欄技術在出廠前設置禁飛區和限飛區，使無人機通過衛星定位模塊強制規避危險區域飛行。二是采用技術手段提升無人機性能與安全性。如，通過升級無人機動力系統來降低噪聲、延長續航時間，使其減少因電量不足造成的失控行為；升級飛行控制系統的傳感避障等技術，以減少其直接撞擊創傷或撞擊后失控墜落造成的危險后果。三是研制反無人機安全系統。利用先進技術研制對非法入侵無人機進行管控的防御系統。如，美國陸軍去年研發了低空慢速無人機綜合防御系統（MLIDS）。

（二 ）推進無人機標準化

無人機行業內按照技術特征可分為固定翼無人機、多旋翼無人機、無人直升機、復合翼無人機、傘翼無人機、撲翼（仿生）無人機、無人飛艇等。依據應用領域將無人機分為消費級無人機和工業級無人機，這兩者均屬于民用范疇。消費級無人機是直接面向于消費者的服務、娛樂用產品，主要功能是航拍。工業級（行業性）無人機針對特殊行業制造，對載重量、續航時間等技術性能和抗干擾性、安全性等要求更高，可以進行特殊環境作業的無人機。用于恐怖襲擊的無人機行為多數是恐怖分子使用消費級無人機或改裝后的消費級無人機，在國內電商可以輕易購買到用于噴灑的農用無人機，極易被用于危化品擴散；此外十萬元以內載重大續航長的工業級無人機也可以進行非實名制購買，這些大型無人機如果被恐怖分子利用能夠造成巨大破壞，必須需引起安全部門警惕。

2017年6月，工信部聯合多部門發布了《無人駕駛航空器系統標準體系建設指南（2017-2018年版）》，確立了無人駕駛航空器系統標準體系“三步走”建設發展路徑。2017年11月，民航局發布《無人機圍欄》和《無人機云系統接口數據規范》兩部行業標準，首次明確了無人機圍欄的范圍、構型、數據結構、性能要求和測試要求。2018年1月由國務院、中央軍委空中交通管制委員會辦公室委托工信部和民航局頒布了《無人駕駛航空器飛行管理暫行條例（征求意見稿）》。將無人機分為民用無人機和國家無人機，其中國家無人機是民用航空活動之外的無人機，包括執行軍事、海關、警察等飛行任務的無人機。并根據大小、質量及速度要求分為微型、輕型、小型、中型和大型無人機。這一分類避免了傳統對軍用無人機和民用無人機的簡單劃分，因為隨著以DGI大疆創新、北美3D Robotics、法國Parrot派諾特、德國AscTec為代表的民用無人機品牌產品更多對接警務、能源、消防、農業、環保部門的業務，以及軍用民用技術的相互轉換，功能、用途以及服務對象模糊化，軍用民用的簡單二分法已經不具科學性。筆者認為《無人駕駛航空器飛行管理暫行條例（征求意見稿）》中的國家無人機和民用無人機都指向提供公共產品、服務于政府公共事務的無人機，民用無人機中植保消防等用途也是出于國家利益的保障，但沒有對私人用途無人機進行重點關注。因此在安全領域，應以無人機使用者身份及使用目的為依據設立新的分類標準以進行監管。

（三 ）完善相關法律規定

國內無人機飛行安全規范性相關法律法規和標準規范至少有十幾部，包括《輕小型民用無人機飛行數據報送及管理規定（征求意見稿）》《民用無人駕駛航空器經營性飛行活動管理辦法》《民用無人機駕駛員管理規定》《民用無人駕駛航空器實名制登記管理規定》《民用無人駕駛航空器系統空中交通管理辦法》《無人駕駛航天器系統作業飛行技術規范》等。從立法主體來看，主要為代表軍方的中央軍委空中交通管制委員會辦公室、中國民用航空局和針對擾航行為的各機場的規定管理辦法三類。此外還受《中華人民共和國飛行基本規則》《民用航空法》《通用航空飛行管制條例》《民用機場管理條例》等通用法律法規約束。

根據無人機違法的判例來看，公安部門是執法主體，主要依據《治安管理處罰法》《民航公安行政處罰裁量標準》進行處罰。之后，2017年1月公安部《中華人民共和國治安管理處罰法（修訂公開征求意見稿）》新增第46條對違反國家規定在低空飛行無人機、動力傘、三角翼等通用航空器、航空運動器材，或者升放無人駕駛自由氣球、系留氣球等升空物體的，作出了明確處罰規定。此外，各級政府在都在地區重大集會活動時出臺臨時性管制通告，如北京市公安局在兩會和國際論壇會議期間發布了加強“低慢小”航空器管理工作的通告；2017年5月10日、12日公安部和民航局，分別召開了全國公安機關開展無人機等“低慢小”航空器的專項整治工作會議，之后各地陸續出臺了禁飛政策，對違法飛行的無人機愛好者進行嚴抓嚴打。由于現有法律法規制定的主體多元，加之立法的權限范圍不夠清晰，不同主體出于自己利益考慮在立法權限上出現重復甚至沖突，影響立法進程。應統合各方力量開展廣泛調研，針對無人機危險飛行行為及其危害進行科學立法。

（四 ）加強消費者教育和行業自律

在我國普遍存在把無人機作為禮品或獎品轉贈他人的現象，造成即使在銷售渠道進行實名登記也無法對無人機的具體使用者進行追溯。盡管大疆無人機第一次使用前需要到各地網點登記激活并簡單教授操作方法，但也有大多數品牌的簡易無人機并沒有對使用者進行實名登記。因此，必須加強對消費者的教育，引導他們加強自律，自覺學習和熟練掌握安全飛行技能，自覺提高安全飛行意識，自覺遵守規定不在禁飛區，機關團體、企事業單位，車站、商圈、公園、大型活動場所、展覽館、學校、醫院、居民小區等人員密集場所，重要軍事、政治、經濟目標上空和強制區（監獄、戒毒場所）等地飛行。無人機行業生產者應努力提高產品安全性，推廣安全飛行指南。銷售者應知法守法嚴格做好審核登記工作，做到對產品去向能夠隨時追溯可查。相關部門應在推廣和促進無人機行業健康發展方面主動作為，如開放更多無人機飛行示范區域，引導消費者進行安全飛行。最大限度地降低普通消費者因為安全意識淡薄而無意中做出危險的行為。

（五 ）高度重視對無人機恐怖行為的管控

美國各個安全部門都認為：無人機恐怖主義是一種“迫在眉睫”的威脅。美國聯邦調查局對犯罪和恐怖分子無人機的擔憂日益增加，認為伊斯蘭國和基地組織在襲擊中使用無人機的企圖“反復而專注”。2018年，聯邦調查局局長克里斯托弗·雷（Christopher Wray）的公開言論中反復提到無人機威脅，“民用無人機構成了‘穩步升級的威脅’，因為恐怖分子，犯罪集團或販毒集團可能會利用這些設備在美國進行攻擊”“恐怖組織可以很容易地輸出他們的戰場經驗，使用武器化的無人機”。鑒于此不同涉及反恐的部門已達成共識，力求加強交流協商，強化應對無人機恐怖主義的措施。比較明顯的例證是，對開放空域掌握絕對控制權的美國聯邦航空管理局（FAA）曾計劃在2016年底前出臺放寬航空器飛行的框架，聯邦調查局和國土安全部提出擔憂后該計劃立即終止。同時美國政府正在制定法規，要求大多數無人機實時通告身份和位置，以便有關部門對其進行跟蹤。美國國土安全部2018年6月敦促國會批準新的反無人機立法，再次努力打擊可能威脅無人機的使用。擬議中的立法將賦予美國聯邦政府新的權力“禁用或銷毀”被認為“有威脅”的任何無人機。據報道，美國執法部門和國土安全機構已獲得了監管無人機通信的法定權力，特朗普總統也簽署了一項制定反無人機措施的航空政策法案 []。

在我國，反恐怖工作領導小組統籌協調反恐工作，參與反恐實務的部門有軍隊、國安、公安、武警等。各部門亟需打破信息壁壘，建立交流合作機制、建立情報共享機制。樹立危機意識，以前瞻性、開拓性視野，將成為恐怖主義新形式的無人機恐怖主義行為列為重點防范對象。加強裝備革新、技術創新，研發出更具安全性的無人機安全系統。加強政府部門、無人機生產經銷商、無人機消費者之間的積極聯動，促進無人機行業的健康發展。同時應尤其關注不同領域潛在的安全風險的重疊與演化，無論是恐怖活動，還是危害社會治安的活動、刑事犯罪都應該一視同仁，從規范無人機安全飛行的源頭防范開始做起。

四、結語

當前隨著無人機技術的飛速發展和無人機使用的普及，無人機事故引發的危害和安全威脅越來越多；恐怖分子也可以通過輕松獲得的無人機進行恐怖活動，造成嚴重危害社會治安等惡劣影響和后果。同時，恐怖主義形式不斷更新，技術手段更加高明，反恐形勢愈加嚴峻。我國有關部門應意識到防范無人機恐怖主義的緊迫性，加強交流合作和信息共享。尤其是必須認識到，僅僅在反恐層面監管無人機是不完善的，而應將無人機行為納入恐怖主義與反恐視野下進行全方位的監管和防范，在影響國家社會發展、公民自由生活的各個領域，警惕無人機帶來的安全威脅。政府、生產者、銷售者、消費者、使用者等多主體均應以規范無人機安全飛行為出發點，健全法律保障、制度保障，自覺自律、監督與預警相結合，共同努力促進無人機行業健康發展。

【參考文獻】

[1]崔文豹，裴本超，楊竣，李志.防范利用民用無人機實施暴恐活動對策研究[J] .武警學院學報，2018（12）：77-80.

[2] 王群.警惕民用無人機空襲威脅[N].解放軍報，2018-7-20.

(作者簡介：趙時輪，國際關系學院國家安全學碩士。研究方向：國家安全學、恐怖主義理論、情報學等。)