高 園

摘要：隨著科學技術的迅猛發展、生產成本的不斷下降和價格的親民化以及操作的簡易化，無人機已經開始從軍事領域走向工業生產、人們的日常生活。如今民用消費級無人機主要應用于個人娛樂，民用工業級無人機則廣泛應用于氣象監測、攝影航拍、農業監測、電力巡檢、森林火災探測、交通監測、貨物運輸及應急救援等領域。民用無人機在給我們的生產生活帶來各種便利的同時，其所帶來的安全隱患也逐漸暴露出來，擾亂國家航空管理秩序，存在被不法分子用于違法犯罪的隱患。我們應當通過建立系統完善的法律法規、加快形成無人機使用認證及備案制度、建立健全協同管理機制、大力研發民用無人機防御技術、嚴格區分飛行資質考核這五個方面，以保障民用無人機行業持續健康發展。

關鍵詞：民用無人機；治安治理；法律規制；監管制度

引言

無人機是利用無線電遙控設備和自備的程序控制裝置操縱的不載人航空器的簡稱，英文常用Unmanned Aerial Vehicle 表示，縮寫為UAV①。根據中投顧問發布的《2021—2025年中國無人機行業深度調研及投資前景預測報告》顯示，2016—2019年我國無人機市場規模逐年增長，2019年我國無人機市場規模為238 億元，同比增長38.43%②。中國作為無人機航空產業的領軍國家，在世界民用無人機市場的地位不斷鞏固，民用無人機產業發展前景和未來應用被十分看好。同時，民用無人機因其成本低、操作簡易、靈活度高、隱蔽性好等不可替代的優勢，被世界各國城市公安部門所青睞，我國也不例外。目前，我國已經有25 個省、自治區、直轄市的公安機關，147 個執法一線部門，配備了近300 架警用無人機，我國北京、上海、深圳、重慶等多個城市，均已利用無人機打造全方位的空中警務平臺，大力發展警用航空，組建警用航空機隊，實現協助完成隱蔽偵察、巡邏布控、救災消防等公安工作。

與此同時，民用無人機數量的井噴式增長帶來了巨大的監管空白地帶和安全隱患。民用無人機在各個行業領域為人們提供便利的同時，再次向人類提出了一個問題：人類在與先進科技互動的同時如何應對其帶來的安全問題，人類不得不為自己的行為劃定邊界。近年來，民用無人機造成的安全隱患案例不勝枚舉，如“無人機闖入航空領域干擾正常航班”“無人機飛行失控墜落傷人”“無人機拋灑恐怖主義宣傳材料、毒品”“無人機偷拍竊取公民隱私和商業秘密”等事件。

當前，理論界對于民用無人機的研究大多集中于如何提升與完善其技術與應用層面，很少涉及到解決其迅猛發展所帶來的治安問題。民用無人機數量爆發式地增長使得民用無人機所造成的安全隱患也愈演愈烈，而國內卻沒有一整套應對民用無人機治安問題的治理方案。在目前的情況下，我國急需建立一整套民用無人機的治安管理體系，在民用無人機未來的立法和管理過程當中，能夠及時的把散落在各個環節上的部門規章以及地方規章統一起來，形成一個系統性、規范性的無人機管理法規體系，以填補當前民用無人機監管空白地帶，管理好民用無人機生產者、銷售者、操作者，規范飛行空域、飛行行為、飛行規則和監管等各個環節，保障國家、政府組織、企事業單位和個人的合法權益不受侵犯，促進我國民用無人機產業穩定、和諧、持續地發展。

一、民用無人機概述

民用無人機最早是由軍事無人機演變而來，目前仍屬于新興事物，2015年被稱為“民用無人機元年”，想要詳盡分析民用無人機治安治理存在的問題并提出相應的解決對策，對民用無人機的概念界定和特點分析是必不可少的。

（一） 民用無人機的概念

我國民航總局出臺的《民用無人機駕駛員管理規定》，其中也僅僅定義了何為無人機、何為無人機系統等概念，卻沒有對民用無人機的概念加以闡述。民用無人機按照用途可分為民用工業級無人機和民用消費級無人機，民用工業級無人機主要用于農業、植物保護、災難救援、勘探、新聞報道、測繪監控等領域；民用消費級無人機主要用于娛樂航拍、遙控玩具等領域。無人機最早出現是在第一次世界大戰時期的英國，在第二次世界大戰之后戰爭殘留的小型飛機被改裝作為特殊研究使用或者是靶機，開創了近代無人機使用的先河。伴隨著電子科學技術的進步，無人機開始在偵察任務上顯示出它的穩定性和重要性。20 世紀60年代初，美國軍隊首次在海灣戰爭中使用多功能無人機執行偵察任務，獲取各種戰場情報信息。無人機誕生之初主要是用于軍事戰爭方面，軍事無人機向民用無人機推廣的過程中，曾一度遭受我國航空管理部門的強烈反對，理由是民用無人機的推廣將嚴重威脅空域航空的安全。近年來，伴隨著科學技術的迅猛發展，無人機行業市場呈井噴式膨脹，民用無人機在公安、消防、農業、商業、攝影錄像以及搶險、科研等領域扮演著越來越重要的角色。民用無人機行業不僅在短短幾年內完成了技術上的更新換代，而且已經超越了傳統意義上軍事無人機的概念范圍。伴隨著市場需求的不斷增加，民用無人機為政府行政部門、企事業單位、公民個人所大量使用。從越來越多的電視節目采用無人機拍攝到快遞行業嘗試采用無人機配送快遞，無人機被廣泛地運用于各行各業的各種需求之上，民用無人機距離大眾并不遙遠，已經開始逐漸成為我們日常生活的一部分。“無人機”這一概念的外延十分廣泛，是一個很大的整體，本文所研究部分不包括無人機系統等方面的專業知識，僅針對民用無人機這一具體事物所造成的安全問題進行研究。

我國民航總局管理規定對于無人機的定義和分類主要是根據無人機的尺寸大小和質量輕重進行分類管理，但是何為民用無人機我國民航總局卻沒有給出規范的定義，僅僅表述為“起飛時空機質量等于或者小于7 千克的無人機為微型無人機”③。同時，國際航空聯合會指定的比賽規定中明確規定“航空模型是一種具有一定的質量，有一定的尺寸大小限制，安裝或者不安裝發動機，不能夠載人的航空飛行器”。根據以上規定可以看出，微型無人機與航空模型的概念界定較為模糊，這一問題也造成了下文所述的民用無人機管理存在的問題之一：管理主體不明確。

我國《民用航空法》中規定航空器分為兩類：一是民用航空器，二是執行海關、警察、軍事飛行任務的國家航空器④。如果按照此種標準劃分則存在兩個突出問題，一是《民用航空法》提供的劃分標準已經不能適應無人機迅猛的發展趨勢和廣泛的應用范圍，例如政府部門利用無人機進行救災救援工作、利用無人機監測低空違章違建項目，此時則明顯不屬于《民用航空法》中規定的執行海關、警察、軍事飛行任務，如果因此就按照《民用航空法》的標準將其劃分為民用無人機顯然是值得商榷的；二是僅僅從無人機的用途對無人機進行分類，很難解決特殊情形下無人機的概念性質問題。例如，緊急情況下軍事、海關、警察部門征用民眾個人用于娛樂的無人機執行軍事任務或者偵察任務，應如何認定此處無人機的法律性質？如果單純按照《民用航空法》規定的用途標準，此時的無人機處于軍事、海關、警察部門的控制之下，應當是屬于國家無人機航空器，但此時與該無人機的實質相違背。相反，在沙塵或者雨雪天氣軍事和警察部門無人機同電力公司共同進行電路情況監測，此時其法律性質是否又從國家無人機轉換為民用無人機呢？因此，如果單單從無人機的用途去劃分民用無人機與國家無人機，此種方式界定民用無人機的概念是不夠準確的。

筆者認為，應當從無人機的“飛行目的”出發來界定民用無人機的概念。拋棄傳統的《民用航空法》中的概念，將概念界定的關注點從無人機本身轉移到無人機的飛行目的上。一方面，在解決無人機造成的治安問題賠償上，若是以公務目的飛行的無人機造成的應適用國家賠償，而以個人目的或者商業目的飛行的無人機造成的問題適用《民法》、《治安管理處罰法》等法律處理；另一方面，隨著社會的進步與發展以及無人機井噴式的更新換代，我們也應當對民用無人機的概念進行合理的擴大解釋。國家航空器的概念外延擴大，也不再局限于執行軍事、海關、警察任務的航空器，而應擁有更加豐富的內涵。

綜上所述，可以根據無人機的“飛行目的”作為界定標準，將本文所研究的民用無人機定義為：除執行軍事、海關、警察等國家或政府公務飛行目的以外的無人機。按照這樣的劃分標準，不僅包含了傳統的無人機區分的界定標準，還將近年來越來越多的政府機關使用的、擁有的無人機排除在外，解決了特殊情況下無人機性質不清難以管理的問題。

（二） 民用無人機的特點

目前我國民用無人機市場混亂，僅在某寶網上所售賣的民用無人機樣式、型號就達上萬種，價格區間跨度較大，從幾百元的低級消費型無人機到幾十萬元的專業型無人機應有盡有。而且網站上所銷售的還不乏軍用無人機的仿制型號，例如美國的死神無人機。民用無人機市場混亂，民用無人機質量參差不齊為各種治安問題的出現埋下了隱患。筆者在本部分不再對民用無人機傳統的特點，如體積小、操作簡單、靈活度高等特點進行分析和介紹，而是結合我國當前民用無人機產業發展現狀，以及我國國情分析我國民用無人機所有的特點。我國當前民用無人機主要特點有以下三點：

一是制造成本低。隨著民用無人機內置芯片的微型化和低成本化，民用無人機的商業價值逐漸顯現出來，導致我國民用無人機技術研發升級較快，成本更加低廉。我國當前無人機市場價格相比國外更為便宜，為迎合國外消費者，制造商也仿制出國外軍用無人機型號進行銷售，相對于其他國家我國無人機市場價格優勢更大。

二是易被改裝。目前民用無人機的改裝技術越來越普及，很多網站和論壇上面的無人機發燒友積極主動地“交流”著無人機改裝的經驗和技巧。民用無人機經過簡單地改裝完全可以執行監視任務，易侵犯公民隱私、商業秘密。同時，某些無人機廠商會根據用戶需求開展定制無人機業務，幫助其完成無人機的“改裝”。

三是生存能力強、隱蔽性好。民用無人機相比航空飛機或者軍用無人機，無論是占地體積、起飛質量還是無線電信號反射面積都要比后二者小很多，加上民用無人機精巧的結構以及合理的改裝，使其被發現和偵測到的概率幾乎為零。同時，由于民用無人機的飛行一般不受人為因素的制約，僅受地理環境、天氣等自然因素的影響，民用無人機可以輕易達到適合其特點的高度、速度等，也可以通過加速、升降、轉彎等，增加其隱蔽性和生存能力。此外，飛行技巧同樣也是無人機愛好者熱衷于探討的問題。

二、我國民用無人機治安治理的現狀

迅猛發展的民用無人機產業、不斷涌現的民用無人機“黑飛”行為正在向世界各國提出新的治理命題。“黑飛”是指無人機未經批準的飛行，它正時刻沖擊著我國的無人機監管體系，侵害公民生命財產安全、侵犯個人和商業隱私、干擾民航系統、被犯罪分子利用等情況時有發生，民用無人機治安治理現狀不容樂觀。

（一） 民用無人機操作員資質難以監管

相較于機動車駕駛員嚴格的資質審查和考試過程，民用無人機的操作員資質水平參差不齊，民用無人機入門“門檻低”，絕大多數的民用無人機處于“黑飛”的狀態。對于機動車的監管主要是從駕駛員資質、件以及交通規則三個方面進行，在這幾個方面做好監管工作，機動車就可以安全順利地上路通行。同樣，加強民用無人機操作員資質的管理，是解決民用無人機“黑飛”狀態的治本之策。根據《2016年度民用無人機市場研究報告》中的數據分析，保守估計今年起中國每年將賣出30萬架無人機，可以推算的潛在使用人數在十五萬人以上，但前者基本都處于“黑飛”狀態，“黑飛”意味著飛行行為沒有經過批準，無人機操作員也沒有執照，飛行活動更不會向主管部門申請許可⑤。這些“黑飛”的民用無人機一旦侵入重要區域空域，引發的問題將更加嚴重，造成安全問題與安全事故之后同樣也難以找到責任人，難以實現對違法人員進行法律的制裁和教育。民用無人機部分操作員素質有待提高。

隨著“自媒體”時代的到來，越來越多的人使用無人機拍攝自然風光、城市建筑、比賽活動等，并上傳網絡。雖然有的地區和場所明確規定禁止無人機的飛行，但是個別無人機操作員為了獲取第一手素材、獲得高質量的作品效果，對于禁飛規定置若罔聞，對于可能存在的安全隱患置之不理，發生安全事故很難找到責任人員。同時，民用無人機具有一定時間的續航能力，可以配備高清的拍照攝影設備，可以持續地記錄視頻、傳輸視頻，容易被不法分子用來偷拍偷錄，侵犯個人隱私和商業秘密。民用無人機體積小造成難以被雷達等監測設備發現，在發現的時候距離也已經很近，采取應急措施往往難以有效避免安全事故。比如：城市上空升降墜落小型民用無人機造成人員人身和財產損害。2016年10月，浙江寧波一架民用無人機在飛行過程中失控，墜落過程中砸中高速路上正在行駛的貨車，致使兩人受傷；2015年6月至7月之間，僅在臺北101 大樓就曾經發生過3 次民用無人機在飛行起降過程中墜落事件，險些砸傷行人。民用無人機的高頻率使用、使用者資質參差不齊，帶來的是墜機頻次的升高，危害公共安全⑥。另外，在未事先申請飛行的情況下，誰也無法弄清楚操作人員是誰；在人員密集區域或者線路密集區域，無人機操作員因操作不慎將無人機纏到電線或者路燈上，會造成很嚴重的安全事故；更為重要的是一旦民用無人機操作人員隱瞞事故逃逸，警察到達案發現場時很難判定誰是“肇事者”。

（二） 民用無人機買售隨意

以民用無人機在互聯網上的售賣為例，僅在某寶網上搜索“無人機”字樣，就可以搜索到10 萬多件商品，并且這一數據很可能過于保守。當前民用無人機公開售賣，從幾十元的低端消費型民用無人機到幾十萬元專業型民用無人機，購買過程簡單并無需辦理任何手續，“一手交錢一手交貨”，且價格門檻也不高。伴隨著互聯網貿易的發展，民用無人機的售賣秩序更加混亂，某寶網作為一個全國性的互聯網貿易平臺，為買賣雙方都提供了便捷的服務，卻沒有對于銷售產品的安全問題進行把關。無人機銷售商家最在意的是銷售所獲得的金錢利潤以及用戶的滿意程度，至于對售賣出去的民用無人機作何用途，購買者是否具有操作無人機的資質并不關心。

以某寶網大疆官方無人機大疆精靈Phantom 4 Advanced 專業智能航拍無人機為例，該機型配備1英寸2000 萬像素影像傳感器，可拍攝4K/60fps 視頻，并以14 張/秒的速度拍攝靜態圖片，操控距離達7000 米，續航時間長達30 分鐘，完全可以被用作監視或者軍事偵察機使用。隨著無人機的改裝技術愈發簡單化、普及化，很多私家偵探利用民用無人機偷拍偷錄收集證據，侵犯公民個人隱私和商業秘密的情況也愈發多見。在一些西方國家甚至有人在民用娛樂型無人機上安裝支和彈藥，其危險程度可想而知。更嚴重的是部分國內性能較強的民用無人機已經銷售至國外，經過改裝被一些國家或組織用作軍事武器。可以想象如果犯罪分子或者恐怖分子隨意購買大量性能完備、設備齊全的民用無人機并加以改裝，將這些經過改裝的民用無人機偽裝成普通的民用無人機進行懸掛標語、拋撒傳單、攜帶一些武器等，進入到國家重要建筑和工程項目、軍事基地等地方的上空或者是人員集中地區進行破壞活動，將會制造嚴重的公共安全事故，影響社會的穩定發展。

（三） 民用無人機實名制難以落實

民用無人機行業目前沒有系統的監管工作體系，在生產、銷售、使用等環節缺乏管理，生產者、銷售者、使用者責任的落實缺乏有效監督。2017年6月我國民航總局出臺《民用無人駕駛航空器實名制登記管理規定》，規定要求從2017年6月1日起民用無人機擁有者必須實名制登記。然而實名制登記系統上線的第一天就負面評價無數，不僅包含系統設計界面的問題，同時也被指出了很多存在的漏洞⑦。民用無人機的實名注冊登記系統需要填寫姓名和號等信息，即使虛假填寫也能夠順利通過系統認證；對于手機號、郵箱、號碼、地址等信息也不會進行真實性的確認，甚至民用無人機的序列號也可以亂填，同樣可以通過認證，并且認證成功之后生成的二維碼通過普通手機就可以識別，易泄露使用者的個人信息。截至2019年末，我國民航業無人機擁有者注冊用戶達37.1 萬個，較2018年末增長了10 萬個，同比增長36.9%。其中個人用戶為32.4 萬個，比上年增長了8.4 萬個；企業、事業、機關法人單位用戶為4.7 萬個，比上年增長了1.6 萬個⑧。注冊用戶雖然增長明顯但是所占比重依舊很低。盡管當前民用無人機實名制存在很多漏洞，但民用無人機的實名制是民用無人機監管邁出的重要一步，有助于統計我國當前民用無人機數量、收集民用無人機使用者信息，在源頭上加強對于民用無人機的管理力度。

三、我國民用無人機治安治理的問題

民用無人機行業迅速發展的同時，因相關的監管法規制度相對滯后、無人機制造廠商未形成統一的生產制造標準、民用無人機管理主體規定不夠明確等因素，導致民用無人機的生產、銷售和使用的整個體系治安管理措施缺位，造成民用無人機治安管理混亂，嚴重影響社會生活的安全與穩定，民用無人機治安治理問題亟待解決。

（一） 產業標準不健全

當前我國無人機市場發展迅猛，然而目前無人機的制造缺乏統一的技術質量標準，軍隊工業集團、科研機構、高等院校、企業等單位和機構都十分看好無人機未來的發展前景，大量投資設廠研發無人機。民用無人機的適航情況主要受無人機本身的安全和質量狀況影響，無人機的質量安全對于無人機的安全使用十分關鍵，民用無人機的飛行活動主要是依靠操作員與無人機之間高效準確的配合來完成，從這個角度來說對于無人機制造是具有較高技術要求的。由于當前民用無人機的制造缺乏統一的行業標準，不同廠商生產出的民用無人機性能參差不齊，很容易發生民用無人機在升降過程中墜落傷人傷物事件。同時，民用無人機的銷售環節門檻也較低，導致目前民用無人機市場魚龍混雜，以次充好的情況時有發生。國內某些民用無人機制造廠商技術含量不高，制造企業沒有統一標準的質量管理體系和質量監督體系，急需建立一套關于民用無人機的質量監管體系和產業標準。

（二） 監管法規不完善

當前我國關于民用無人機管理的法律法規較為籠統，缺乏細化的規定，無法快速適應高速發展的民用無人機應用現實需求。國內現有的航空法規和無人機管理辦法主要是針對于傳統航空器和傳統的無人機，民用無人機因使用者需求的不斷增加和改變已經產生諸多新的特點。因此，需要在對于民用無人機的管理實踐中，在現有法規的基礎之上，做出細化和特殊處理。比如現行的《通用航空飛行管理條例》中規定“個人或者單位在使用航空器進行航空拍攝時，必須在提出申請飛行計劃的同時提交有效的任務批準文件”，而對于民用無人機而言，航拍攝影是其最受歡迎也是最普及的功能，使用者中有大量的攝影愛好者。如果要求每一次航拍攝影飛行都要提交飛行計劃、飛行任務內容和審批文件，顯然是難以實現的。因此，對于民用無人機的管理應當從實際情況出發，對于原規定進行進一步修改。

我國目前沒有一部在全國層面專門針對于民用無人機使用和管理的法律，只是在《民用航空法》和《通用航空飛行管理條例》中有簡單地涉及到。雖然我國民航總局2015年12月出臺《輕小型無人機運行（試行） 規定》，以及2016年7月出臺《民用無人機駕駛員管理規定》等部門性規章，但其效力遠不及法律的效力，對于民用無人機的使用和管理也未進行詳細規定，無法適應民用無人機迅速發展新時期的要求。2020年7月，國務院辦公廳正式印發《國務院2020年立法工作計劃》，其中明確將《無人駕駛航空器飛行管理暫行條例》的制定納入國務院2020年立法工作計劃。這一計劃有望在該條例中能夠明確民用無人機生產者、銷售者、使用者以及監管者的具體責任，完善對于民用無人機的治安管理體系。

（三） 監管主體不明確

民用無人機概念的模糊所帶來的首要問題就是民用無人機的管理主體不明確。我國民航總局管理規定對于無人機的定義和分類主要是根據無人機的尺寸大小和質量輕重進行分類管理，但是何為民用無人機我國民航總局卻沒有給出規范的定義。雖然民航部門的管理規章規定了民航、軍隊、公安、海關、工商、體育等部門建立起聯合監管處理機制，但實際難以落實，且民用無人機的監管意識和監管措施存在著嚴重的區域發展不平衡。在一些大城市和重點地區對于民用無人機的監管和治理也較為嚴格。例如北京、上海、重慶、深圳等城市，都有在各自行政區域內針對民用無人機的管理文件，但是其余的中小型城市就沒有對于民用無人機禁飛區域等規定，甚至在一些人員聚集的大型群體活動現場也缺少對于民用無人機的管理和防范措施⑨。

我國當前民用無人機使用市場龐大，同時有著相當大的潛在用戶群體，民用無人機數量和使用人數的井噴式增長，使得目前的監管機構、監管力度和監管經驗等方面嚴重不足，無法應對繁重的監管任務，執法部門之間因任務量繁重，易造成執法推諉現象。當發生民用無人機傷人等違法現象時，民眾首先做的都是向公安機關報告，公安機關日常管理任務繁重是否能夠及時將危險扼殺暫且不談，就單單從公安機關在處理此類案件時缺乏具體的法律依據和處理民用無人機的經驗等情況來說，僅靠公安機關一方監管主體是無法應對海量民用無人機飛行活動的。即使民用無人機操作員有意配合執法，也往往是不知前往何處辦理。由于監管主體不明確，當“黑飛”現象出現時公安機關只能通知民航、部隊等專門部門處理，這樣必然會導致貽誤處理危機和隱患的最佳時機。

四、我國民用無人機治安治理的建議

無論從國家安全與城市治安防控體系建設的角度出發，還是從民用無人機標準化、行業化和規范管理使用的角度出發，都必須加強對民用無人機行業及其使用者重點管理，并從立法、行業標準、監管力量、科技水平、輿論教育等方面逐步完善民用無人機管理體系，逐步建立覆蓋生產、銷售和使用各個環節的民用無人機監管體系，補齊短板，讓民用無人機在各個行業領域發揮作用的同時，也能保障人民的生命和財產安全。

（一） 建立系統完善的法律法規

保證民用無人機的生產、使用和管理有法可依，完善民用無人機的立法建設勢在必行。完善民用無人機管理的法律體系，應當由國家層面的法律、主管部門的規章和地方政府規章以及相關行業協會的行業準則等共同構成，形成一套完整、系統的法律規范，以實現多層次的監管和指導。在行政法規方面，應當對生產、銷售、操作人員資質、飛行區域、飛行行為等進行系統規定，形成權威性的行政法規，改變目前各個地方自定政策的現象；主管部門和地方政府的規章要結合本部門和本地區情況繼續細化國務院相關行政法規；行業管理協會要重點解決民用無人機產業鏈各個環節上可能出現的問題。同時，立法水平應當盡可能與民用無人機迅速發展水平相適應，制定針對未來民用無人機發展的政策，引導和保護民用無人機產業良性發展。

（二） 加快形成無人機使用認證及備案制度

當前無人機仍然屬于新興科技產品，尤其是無人機民用的時間并不長，很多標準都是空白的，急需制定相關國家標準，明確各個功能和參數。如限制飛行高度、遙控距離、禁飛區域等。加快形成民用無人機使用國家安全認證制度，經過國家認證機構認證的民用無人機能夠取得證書和貼認證標識，如果民用無人機經過改裝無法達到國家認證標準則無法通過認證，這類民用無人機是不允許在我國起飛或者降落的。無人機實名制注冊制度是世界上各個國家管理無人機的通用手段。我國應當完善民用無人機實名制注冊備案制度，這將有助于統計我國當前民用無人機數量、類型和收集民用無人機使用者信息，在源頭上加強對于民用無人機的管理力度，同時可以建立起我國民用無人機數據庫，設立專門機關進行維護和數據更新，并且加強民用無人機實名制備案信息真實性審查，對民用無人機進行有效追蹤管理，保證在民用無人機各類問題出現后，能夠及時找到所有者。

（三） 建立健全協同管理機制

基于當前民用無人機管理部門不明確的現象，筆者認為，明確執法部門和執法力量尤為重要。首先，要建立健全一套協同管理方案，由政府牽頭，公安、工商、質檢、民航等部門通過聯席會議、情況通報等方式參與民用無人機的管理。其次，在生產、銷售、使用等環節還是由專門的具有執法資質的管理部門進行，在生產環節上質監部門有著豐富的工作經驗，對于質檢標準有著清晰的掌握；在銷售環節上工商部門和公安部門是主要責任力量，工商部門從商品經營和商品質量上加以管理，公安部門從特殊行業的管理和購買者資質方面入手；使用環節由民航部門以及行業協會具體負責。公安機關應當建立管控民用無人機的專門執法力量，培養執法人員掌握多種無人機迫降方式，如開網式捕捉攔截、驅趕式攔截、電磁干擾式攔截等。嚴格執行現有法律法規，依法查處違規行為，針對“黑飛”嚴重造成擾亂單位和公共秩序的行為，可以依據《治安管理處罰法》第二十三條處罰。

（四） 大力研發民用無人機防御技術

大力研發民用無人機防御技術，限制住其任性自由的羽翼。繼續完善和加強目前的“電子圍欄限飛技術”，防止民用無人機越界飛行。同時研發更加有效的無人機攔截手段，完善目前使用的電磁攔截技術，開發激光攔截技術，將國際先進的無人機管理技術應用于管理實踐。針對解決民用無人機新手在使用過程中易發生意外墜落的情形研發安全模式，在安全模式中會對無人機飛行高度加以限制，在操作不當的情況下，無人機也不會迅速從空中墜落，而是根據系統指示緩慢降落，大幅度減少新手在使用過程中因操作不當致使無人機墜落損害人身和財產安全的情況發生。

（五） 嚴格區分飛行資質考核

根據民用無人機飛行空域的不同可以將民用無人機的操作人員分為兩類：一類是飛行高度接近或者超過民航、軍事航空的民用無人機操作員；另一類是飛行高度遠遠低于軍事航空、民航的高度的民用無人機操作員。第一類的無人機操作員適合采用持證飛行模式，因為此類飛行行為危險系數較大，專業性較強，操作能力要求較高，主體人數較少，可以由國家授權給無人機協會對其進行考核或者授權給某一部門進行考核，采取考取資格證的方式，考察操作技術和法規常識等理論知識，如果發現持證人有違規行為可以扣留資格證甚至吊銷資格證。第二類的民用無人機操作員可以無需考取資格證，因為此類民用無人機操作員人數較為龐大，同時低空飛行技術要求不高，危險系數也較小。隨著民用無人機技術的進步，很多低空操作都可以由智能系統簡單操作完成。對于可能產生的風險由銷售審核、安全教育、日常管理等方法解決。此外，要大力開展空域安全教育宣傳工作，使社會公眾、民用無人機的生產者、銷售者、使用者熟悉民用無人機管理政策法規、管理辦法，樹立安全飛行意識。引導社會公眾知法、懂法、守法，提高社會公眾對于民用無人機飛行活動的安全意識，自覺遵守飛行秩序，營造民用無人機安全飛行的使用環境。

結語

我國民用無人機產業的發展處于國際前列，在研發能力、技術更新、制造能力、應用程度、市場份額等方面都具有巨大的優勢。近年來我國民用無人機產業發展迅猛，民用無人機數量呈井噴式增長，對于國家安全和公共安全形成巨大的潛在隱患。如何在民用無人機使用過程中保障安全，更好地發揮民用無人機在經濟發展、社會進步中的作用，正是全球各國所面臨的難題。相信只要我國各個相關職能部門能夠協同管理，在信息資源共享方面加強協作，從法律法規頂層設計、專業技術研發、專項部門執法落實等方面全面發力，就可以完善落實民用無人機管理工作，保障國家、政府、企事業單位和公民個人的合法權益不受侵犯，保障民用無人機產業的創新發展和民眾使用新技術的自由權利，讓這些新技術、新事物為社會經濟的發展作出更大的貢獻。

注釋：

①秦明、朱會：《軍用無人機的發展趨勢》，《飛航導彈》2007年第6期。

②⑧中投顧問：《2021—2025年中國無人機行業深度調研及投資前景預測報告》。

③中國民用航空局飛行標準司：《民用無人機駕駛員管理規定》。

④《中華人民共和國民用航空法》第二章第五條。

⑤艾瑞咨詢：《2016年度民用無人機市場研究報告》。

⑥沈磊磊：《如何讓民用無人機安全飛翔》，《人民公安報》2017年第4期。

⑦周宵鵬：《無人機實名制有名無實期待后招》，《法制日報》2017年第6期。

⑨冬月：《加強無人機監管的若干思考》，《呼倫貝爾學院學報》2017年第3期。

基金項目：國家社會科學基金一般項目“楓橋經驗視閾下的基層社會治理績效評價研究”（項目編號：18BSH017）

中圖分類號：D922

文獻標識碼：A

文章編號：2096-5982（2021） 02-0039-07

作者簡介：高園，中南財經政法大學刑事司法學院，中南財經政法大學反恐怖主義研究中心助理研究員，湖北武漢，430073。

<完>

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參展咨詢：湯老師 13718681191（同微信）